“三權分置”改革是繼家庭聯產承包責任制后我國農村改革的又一重大創新，是農村基本經營制度的自我完善。“三權分置”改革圍繞正確處理農民和土地關系這一主線，不斷健全農村土地產權制度，其核心是探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。
“三權分置”改革的一個原則是有利于發展適度規模經營，鼓勵新型農業經營主體通過土地托管、股份合作、合作社經營等形式促進土地集約經營，提高農業勞動生產率和競爭力。近幾年的實際情況表明，土地托管這一形式受到不少農戶歡迎，自愿參與土地托管的農戶及托管土地的面積呈現增長態勢。據不完全統計，僅供銷合作社一個系統，2016年托管土地面積在山東省達到1000萬畝，在河南省達到300萬畝。這些數據表明，土地托管得到很多農民的認可。
在土地托管這種經營方式中，土地托管方為農戶提供農業生產經營服務，農戶仍享有土地經營權。比如，在有的地方，土地托管后合作社提供6個統一服務：統一播種、統一施肥、統一灌溉、統一耕作、統一病蟲害防治、統一收割。這種方式具有一定優勢。一是節約生產經營成本。合作社通過統一經營，積極利用大型農業機械設備等進行規模化、專業化、集約化生產，大大降低農業生產成本，使農戶在每畝土地上的投入明顯減少。二是增加農民收入。合作社集約生產、規模營銷，生產經營更容易獲得利潤，農民參與其中可以增加收益。三是降低農民經營風險。集約經營的方式增強了農業抗風險能力，并且在托管中通過有效的協商機制，可以解決合作社和農民之間的風險分擔問題。
從權利角度分析，在土地托管中，農戶不需要轉讓土地經營權，土地還實實在在地掌握在農戶手中，這樣可以讓農戶心里更加踏實。農戶可以自由選擇將生產經營決策、農資購買、田間管理、產品處置等涉及土地經營權的一項或多項交由托管方代為行使，自己保留對土地經營的干預控制，并可自由退出托管關系。合作社等托管方可以通過擴大土地托管面積實現規模經營效益。土地托管在一定程度上形成了風險共擔、利益共享的分配格局，因此得到托管方和農戶的共同認可。
土地托管是現代農業技術條件下土地經營權行使機制的創新，是專業大戶、合作社、農業企業等經營主體與普通農戶自發探索的產物。當前，土地托管在實踐中也存在一些問題。比如，土地托管還缺乏相應的法律規范，導致托管程序不嚴謹、托管關系不穩定，托管雙方的權利義務還需要進一步明確。解決這些問題，應盡快完善相關法律法規，落實農村土地確權登記方面的工作，保證農民相關土地權利，為解決土地托管糾紛提供法律依據，為促進土地托管健康發展奠定制度基礎。各地可以結合本地實際，就規范土地托管關系進行地方性立法，促進土地托管規范化。政府相關部門可以根據本地農業生產經營習慣，對土地托管程序、托管雙方的權利義務關系進行確定。另外，還可以在充分調研的基礎上推出土地托管示范合同，促進托管雙方構建公平合理的權利義務關系。當前，政府對土地托管可給予一定政策支持，促進各類土地托管經營主體有序發展。同時，政府也要加強對托管土地用途的監管，嚴禁借土地托管名義進行非農建設，讓土地托管真正發揮提高農業生產效率、增加農民收入的功能。
（作者為北京農學院文法學院教授）
