精準發力 優化財政支出結構
本報記者 程竹 實習記者 歐陽劍環 趙白執南
專家表示，今后一段時期，高質量發展應成為制定財政政策的參照系。明年財政支出力度不會明顯加大，將主要注重結構調整，同時進一步加強地方政府債務管理，預計會有一系列降低地方政府債務率的政策措施出臺。
優化財政支出結構
日前召開的中央經濟工作會議提出，積極的財政政策取向不變，調整優化財政支出結構，確保對重點領域和項目的支持力度，壓縮一般性支出，切實加強地方政府債務管理。
交通銀行首席經濟學家連平表示，當前，積極的財政政策取向不變，但內涵發生了變化。明年財政支出力度上不會明顯加大，主要注重結構調整。
中國社會科學院學部委員、經濟研究所所長高培勇表示，繼續實施積極的財政政策并不意味著加大擴張力度，需求層面的調節要控制在適度范圍內。當主攻方向轉到結構性調整時，積極財政政策的著重點必須隨之轉到提升經濟發展質量和效益。
“調整優化財政支出結構，突出保障重點，提高支出的有效性和精準度，正是財政政策保證支出做到積極有效的要義。”中信證券固定收益首席研究員明明表示，未來新增財力以及調整存量騰挪出的資金應優先用于支持推進供給側結構性改革、適度擴大有效需求以及加大對民生保障的支持力度，加大對扶貧、農業、教育、生態文明建設等重點領域的支持力度，使財力進一步向困難地區和基層傾斜，更好地發揮財政資金使用效益，增強財政對基本公共服務的保障能力。
明明表示，應確保對重點領域和項目的支持力度，尤其是“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展所涉及的重點領域、重點項目，對雄安新區及國家級新區等重點地區項目建設加大支持力度，推進重點項目建設。壓縮一般性支出，包括壓縮基本建設支出、壓縮政府公用經費、控制人員福利開支、清理各類對企事業單位的補助和補貼、調整過高支出標準、暫停土地出讓收入各項政策性計提。
除優化財政支出結構外，當前赤字對我國的意義與以往有很大不同。高培勇認為，現在應當對3%的財政赤字率心存敬畏，守住底線。
連平預計，明年財政預算赤字率仍將在3%左右，但具體支出的方向和結構會有明顯調整，對重點領域的支持，特別是支持小微及三農發展的減稅降費有望進一步加大力度。
增強化解風險能力
中央經濟工作會議提出，壓縮一般性支出，切實加強地方政府債務管理。
中國社會科學院日前發布的《2017年地方財政經濟運行調研總報告》顯示，目前地方政府債務的規模增速與財政收入增速基本相當，各級地方政府債務總體與收入形勢相匹配，不存在明顯的債務壓力失衡的情況。
在債務償還壓力上，省級政府的債務償還壓力上升明顯；地市級政府的總體情況相對寬松；縣級政府與省級政府情況相類似。也面臨快速上升的壓力。在新增債務規模上，省級、地市級和縣級政府的新增債務水平均呈現明顯下降的局面。在債務借新還舊上，省級、地市級和縣級政府均呈現高位回落的特點，借新還舊的壓力有所緩解，未來債務調整空間有所擴大。
北京大學國家發展研究院教授、北京大學中國公共財政研究中心主任林雙林表示，今后要增強綜合治理風險的能力，因地制宜制定財政政策。高負債率地區減少新增政府債務，將新增稅收用于還債。低負債率地區可適當增加政府債務，完善相應的基礎設施建設，增加公共服務支出。
連平指出，在控制宏觀杠桿率的前提下，未來在治理地方投融資平臺、置換地方政府債務、規范PPP項目等方面，中央將持續關注并加強管理，目的是地方政府債務杠桿率不再上升。
明明表示，加強地方政府債務管理，不但要保證財政收入穩增長，同時債務要控風險。今年以來，地方政府強調拓寬財源渠道，優化支出結構，并在處置政府資產、申請省級救助、加強預算審查、改進財政管理方面提出了要求。
中信證券首席經濟學家諸建芳表示，當穩增長的壓力不再突出時，化解風險、地方政府去杠桿將逐漸成為財政政策的重要目標之一，預計明年將有一系列降低地方政府債務率的政策出臺。
中國財政科學研究院院長劉尚希提出，要增強化解風險的能力，應加快要素市場化改革，促進金融“血液”有效循環；推動政府治理改革；優化宏觀政策目標，打造供給側結構性改革的“升級版”；發揮財政在治理中的基礎性作用，強化財政、金融和經濟風險統籌管理。
進一步推進改革
劉尚希分析，經過多年的財政改革，中國財政流量規模不斷擴大，其占GDP的比重不斷提高，但財政能力仍有待增強。在改革過程中，中國建成了激勵機制，但構建風險約束(分擔)機制才剛破題。今后一段時期，高質量發展應當成為制定財政政策的參照系。未來財政政策應以就業狀態為重點。通過就業狀態將經濟和社會的發展緊密結合起來，從而推動各項體制、機制改革。
中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇建議，預算管理制度改革不僅要增強預算的約束力，還要進一步提高預算效率。財政支出的走向體現公共政策目標的要求。民生領域的短板在很大程度上需要財政助力，脫貧攻堅更是財政不能缺位的領域，收入分配同樣需要財政政策工具的調節。在現代財政制度下，需高度關注財政投入的專業性，應將財政資源配置到最需要配置的民生短板領域。
在間接稅改革方面，營改增勢必影響中央與地方收入的分配。聯辦財經研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達表示，明年將進入營改增過渡文件發布后的第三年，應研究確立地方稅的主體稅種。這一稅種的規模應當有上萬億元，以支撐地方政府履行職能。
